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Gutachten bieten Grundlage für rechtssichere GBA-Reform

Drei Fragen an Karl-Heinz Mühlhausen, Justitiar des AOK-Bundesverbandes

Foto: Karl-Heinz Mühlhausen

Karl-Heinz Mühlhausen

28.06.18 (ams). Mit den Gutachten dreier Rechtswissenschaftler zur Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses (GBA) hat der Gesetzgeber eine „hinreichende Bandbreite von Optionen“ für eine Reform des obersten Gremiums der gemeinsamen Selbstverwaltung. Dieses erste Fazit zieht der Justiziar des AOK-Bundesverbandes, Dr. Karl-Heinz Mühlhausen, nach der Veröffentlichung der Gutachten der Professoren Ulrich M. Gassner (Universität Augsburg), Thorsten Kingreen (Universität Regensburg) und Winfried Kluth (Universität Halle-Wittenberg). Diese hatte im Dezember 2016 der damalige Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe in Auftrag gegeben, nachdem das Bundesverfassungsgericht im November 2015 angedeutet hatte, dass der GBA möglicherweise für einige Beschlüsse verfassungsrechtlich nicht ausreichend legitimiert sei.

Herr Dr. Mühlhausen, das Bundesgesundheitsministerium hat jetzt die drei Gutachten, die bereits seit einigen Monaten vorlagen, auf seiner Website kommentarlos veröffentlicht. Inwieweit unterscheiden sich die Expertisen?

Mühlhausen: Alle drei Gutachter betonen die Notwendigkeit einer hinreichenden verfassungsrechtlichen Legitimation des GBA, da dieses Gremium Regelungen erlässt, von denen auch Gruppierungen betroffen sind, die am Zustandekommen dieser Regelung nicht beteiligt sind. Das betrifft also die Frage nach Zusammensetzung und Zustandekommen der obersten Selbstverwaltung. Unterschiede bestehen in der Beurteilung, in welchem Maß die jetzige Legitimationsbasis unzureichend ist. So sieht Professor Kluth den GBA schon jetzt ausreichend für eine Normsetzung legitimiert. Er warnt vor einer formalistischen Verlagerung von Entscheidungskompetenzen auf die Ministerialverwaltung ohne gleichzeitige Erhöhung der entsprechenden Fachexpertise. Professor Gassner hält die derzeitigen Regelungsaufträge an den GBA und auch dessen Legitimationsbasis für reformbedürftig. Am weitesten geht Professor Kingreen. Seine Kritik richtet sich auf die gesetzliche Basis des GBA im Fünften Sozialgesetzbuch, da dessen Bestimmungen nach seiner Einschätzung keine hinreichende demokratische Legitimation für Entscheidungen sind, die Versicherte und Leistungserbringer betreffen, die nicht im GBA repräsentiert sind. Dagegen sei die Rechtsetzung für Vertragsärzte und Krankenhäuser ausreichend legitimiert, da beide Gruppen im GBA vertreten sind.

Wie weitreichend sind die Reformvorschläge der Gutachter?

Mühlhausen: Je grundlegender die Kritik, um so weitreichender. So schlägt Kluth vor, die gesetzliche Vorgabe zur Bestellung der Vertreter des GKV-Spitzenverbandes so zu ändern, dass die Versicherten und deren Interessen im GBA stärker berücksichtigt werden. Weitergehende Änderungen wie ein gesetzliches Abstimmungsquorum hält er für sinnvoll, wenn die Gefahr einer Majorisierung von Einzelinteressen gegeben ist. Sein Kollege Gassner empfiehlt, dass der Gesetzgeber einzelne, im Gutachten näher beschriebene Regelungsaufträge an den GBA konkretisiert beziehungsweise ändert. Daneben seien strukturelle Reformen, wie etwa Mitwirkungsrechte von Patientenorganisationen, vorzunehmen mit dem Ziel, bestehende Legitimationsdefizite des GBA zu verbessern. Außerdem hält er es für angebracht, die Aufsichtsbefugnis des Bundesgesundheitsministeriums auf Beschlüsse des GBA auszuweiten. Für Kingreen sind grundlegende Änderungen unerlässlich, um die demokratische Herleitung der Rechtsetzung des GBA zu stärken. Hierzu nennt er drei bereits diskutierte Reformkonzepte: Der GBA wird zu einer Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesgesundheitsministerium, die Rechtsverordnungen anstelle der jetzigen Richtlinien erlässt. Zweite Variante: Das Ministerium wird zur untergesetzlichen Rechtsetzung durch Rechtsverordnung ermächtigt und delegiert die Befugnis auf den GBA, der dann Rechtsverordnungen erlässt. Dritte Variante: Das Ministerium erlässt die vom GBA fachlich vorbereiteten Inhalte als Rechtsverordnung. Darüber hinaus macht er einen eigenen Lösungsvorschlag: Das Ministerium erklärt die Richtlinien des GBA nach aufsichtsrechtlicher Prüfung und etwaiger Modifikation für allgemeinverbindlich.

Welche Änderungen in der Struktur und in der Legitimationsbasis des GBA erwarten Sie?

Mühlhausen: Entscheidend ist, dass kein Gutachter dem GBA die verfassungsrechtliche Basis entzieht und das Gremium sozusagen aus den Angeln hebt. Außerdem ist der aufgeführte Regelungsbedarf nicht völlig neu. Es geht um die immer detaillierteren gesetzgeberischen Vorgaben in einzelnen Entscheidungsbereichen, um die Frage, wie die Beteiligungsrechte betroffener Gruppen erweitert werden können, und es geht um die Legitimationsfrage in der Delegation und Aufsicht zwischen Ministerium und GBA. Die in ihrer Tragweite unterschiedlichen Reformvorschläge der Gutachter bieten dem Ministerium und dem Gesetzgeber eine hinreichende Bandbreite von Optionen für eine rechtssichere Reform des GBA. Dabei muss sehr sorgfältig und differenziert zwischen den operativen Anforderungen an die Selbstverwaltung, bei der funktionellen Bereitstellung hoher fachlicher Entscheidungsexpertise einerseits und den förmlichen Anforderungen des Rechtsstaates bei der staatlichen Delegation von Rechtssetzung andererseits, abgewogen werden.


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